Vihreä kirja Euroopan elintärkeiden infrastruktuurien suojaamisohjelmasta (EK/316/2006)

26.01.2006

Sisäasiainministeriö on pyytänyt EK:lta lausuntoa komission 17.11.2005 julkaiseman vihreän kirjan esittämän Euroopan elintärkeiden infrastruktuurien suojaamisohjelman tarpeellisuudesta, sisällöstä ja sitovuudesta.

Lausuntopyyntö SM 9.1.2006

Sisäasiainministeriö on pyytänyt Elinkeinoelämän keskusliitolta lausuntoa komission 17.11.2005 julkaiseman vihreän kirjan esittämän Euroopan elintärkeiden infrastruktuurien suojaamisohjelman (KOM (2005) 576 lopull.) tarpeellisuudesta, sisällöstä ja sitovuudesta. EK esittää lausuntonaan seuraavaa:

Suomessa varautuminen poikkeusoloihin ja erilaisiin uhkiin on toteutettu yritysten osalta vapaaehtoisuuteen ja sopimuksiin perustuen PTS:n pooli- ja muussa organisaatiossa sekä omin toimin. Nykyjärjestelmä on toiminut hyvin ja ollut nähdäksemme varsin kustannustehokas. Se myös täyttää ilmeisen hyvin vihreässä kirjassa esitetyt kriittisten infrastruktuurien toiminnan turvaamistavoitteet.

EK korostaa, että myös jatkossa elintärkeiden infrastruktuurien suojaaminen kuuluu ensisijassa kansallisen vastuun piiriin. EU:n suojaamisohjelma voi ja saa olla vain kansallisia toimia täydentävä järjestely.

Vihreän kirjan esittämä EU-tason suojaamisohjelma on kuitenkin tarpeellinen ottaen huomioon yhä lisääntyvä kriittisten infrastruktuurien vaikutus yli rajojen ja eri maiden riippuvuus toisistaan mahdollisissa poikkeustilanteissa.

Kriittiset infrastruktuurit toimivat enenevässä määrin liiketaloudellisin periaattein avoimilla ja kilpailuilla markkinoilla ja ovat lisääntyvästi yksityisessä omistuksessa. Tässä mielessä on tärkeää, että kilpailukyky- ja yrityskohtaiset kustannukset otetaan huomioon.

EU-tason suojaamisohjelman toisena tavoitteena turvallisuuden lisäämisen ohella tulisi olla yritysten kustannusten pienentäminen ainakin niissä maissa, joissa taloudellinen puolustusvalmius on hyvällä tasolla ja yritykset osallistuvat kustannuksiin, kuten Suomessa. Suojaamisohjelmasta yrityksille mahdollisesti aiheutuvien merkittävien lisäkustannusten kattamiseen on EU:n tai valtiovallan osallistuttava, koska tavoitteena on ensisijassa turvata yhteiskunnan toiminta.

Ainakin Suomen lähtökohdista turvallisuutta edistetään parhaiten realistiseen riskiarvioon perustuvilla, kansalliset olosuhteet huomioon ottavilla yritysten omaehtoisilla toimenpiteillä, ei sitovalla lainsäädännöllä. Erilaiset toimialakohtaiset ja muut EU-tason ohjeet ovat tarpeellisia harmonisoitaessa turvallisuustasoja. Niiden luominen on toteutettavissa toimialajärjestön päätöksin yhteistyössä viranomaisten kanssa.

Suojaamisohjelman on perustuttava yleisiin horisontaalisiin periaatteisiin ja alakohtaiseen lähestymistapaan. Erityisesti EU:n laajuisessa tarkastelussa alakohtaiset erot elintärkeiden toimintojen turvaamisessa ovat suuria. Toisistaan olennaisesti eroavina toimialaesimerkkeinä voidaan mainita vaikkapa kaasuhuolto ja elintarvikehuolto.

Valmistelun tässä vaiheessa ei ole syytä tehdä kovin yksityiskohtaisia kannanottoja. Seuraavassa on kuitenkin esitetty muutamia näkökohtia vihreän kirjan sisältöön luvuittain:

EU:n suojaamisohjelman tavoitteet ja laajuus

Suojaamisohjelman tavoitteet ovat hyvät. Kustannusten osalta todetaan liian pyöreästi, että ”ohjelma saa heikentää mahdollisimman vähän jonkin tietyn toimialan kilpailukykyä”. Sen sijaan olisi todettava, että merkittäviä lisäkustannuksia yrityksille ei saa tulla ja on pyrittävä kustannussäästöihin. Jos merkittäviä kustannuksia syntyy, on EU:n tai jäsenvaltioiden osallistuttava niihin.

EU:n suojaamisohjelman on tuotava lisäarvoa kansalliselle suojautumiselle. Tässä mielessä EK ei halua rajata varautumista johonkin tiettyyn tai tiettyihin uhkiin, vaan suojaamisella on varauduttava kaikkiin uhkiin kaikissa tilanteissa. Suojaamisohjelma voi toki tuoda enemmän lisäarvoa esim. terrorismilta suojautumiseen kuin johonkin perinteiseen uhkaan.

Suojaamisohjelman keskeiset periaatteet

Esitetyt periaatteet ovat kannatettavia. Luottamuksellisuuteen ja sidosryhmien yhteistyöhön tosin liittyy jonkinasteinen ristiriita. Luottamuksellisuudessa korostetaan, että suojaamiseen liittyviin tietoihin voivat tutustua vain tahot, jotka tietoja todella tarvitsevat. Yhteistyössä taas todetaan, että kaikkien sidosryhmien on osallistuttava kriittisen infrastruktuurin suojaamiseen. Paino pitää olla luottamuksellisuudessa sekä EU:n että jäsenvaltioiden tasolla kuitenkin niin, että itse suojaamistoiminnan laatu ei heikkene.

Esitettyihin periaatteisiin olisi harkittava lisättäväksi jonkinlainen ”rajoittamisen” periaate, mikä tarkoittaa pyrkimystä rajoittaa kriittisen infrastruktuurin vaurioitumisen vaikutukset mahdollisimman suppealle alueelle. Erityisesti valtioiden rajat ylittävissä tapauksissa tällainen varautuminen edellyttää yhteistyötä. Käytännössä mm. erilaisten verkostojen redundanssia eli ylimääräisiä varmistuksia lisäämällä voidaan rajoittaa vaurion vaikutuksia. Tämä voi tarkoittaa esimerkiksi sähköverkossa useampia mahdollisia reittejä sähkön siirrolle ja erilaisten umpiperien välttämistä sekä tuotannon varakapasiteettia kriittisillä alueilla. Riskianalyyseilla voidaan hakea eri tapauksissa tapahtuman laajuuden kannalta ”heikointa lenkkiä” ja sen jälkeen parannustoimenpitein rajoittaa mahdollinen kriisi suppeammalle alueelle.

EU:n suojaamisohjelman yhteinen kehys

Kuten jo aiemmin on todettu, yrityksiä koskevaa lainsäädäntöä tulisi välttää ja pyrkiä Suomen mallin mukaisesti vapaaehtoisuuteen ja alakohtaisiin ohjeisiin perustuviin järjestelyihin.

Liitteeseen 2 voisi harkita lisättäväksi ”Generation and transmission of district heating”.

EU:n elintärkeät infrastruktuurit

EU:n elintärkeän infrastruktuurin määrittäminen vain sen mukaan, kuinka monen maan alueella sen vioittuminen voi aiheuttaa vakavia vaikutuksia, on hieman suppea tai yksinkertainen. Perusmääritelmänä vaikutusten ulottuminen vähintään kolmen maan alueelle on hyvä. Tämän lisäksi tietyin edellytyksin vain kahteen maahan vaikuttava infrastruktuuri voitaisiin lukea tähän ryhmään. Ainakin vaikutusten alueellinen laajuus olisi hyvä ottaa jollakin tavalla huomioon. Kahden maan alueella vaikutukset saattavat koskea kymmeniä miljoonia ihmisiä, kun taas kolmen tai useammankin maan alueella jonkin tapahtuman vaikutukset voivat rajoittua varsin pieneen joukkoon, vaikka vaikutukset sinänsä olisivat vakavia. Määrittelyn laajentamisella voitaisiin välttää ehkä huomattava määrä kahdenvälisiä sopimuksia, jotka eivät välttämättä olisi linjassa EU:n suojaamisohjelman kanssa.

Toimialojen sisäiset ja eri toimialojen väliset riippuvuussuhteet on tärkeä ottaa huomioon. Ne voidaan parhaiten selvittää yhteistyössä toimialajärjestöjen kanssa. Jotta riippuvaisuussuhteiden määrittelemisellä voitaisiin saavuttaa merkittäviä parannuksia turvallisuustilanteeseen, ne tulisi selvittää EU-tasolla.

Kansalliset elintärkeät infrastruktuurit

Jäsenvaltioilla on oltava täysi vastuu kansallisen infrastruktuurin suojaamisesta ja siten kansallisen elintärkeän infrastruktuurin suojaaminen on jätettävä kokonaan kansallisten päätöksien varaan. Jäsenvaltiot voivat harkintansa mukaan soveltaa kansallisiin infrastruktuureihin EU:n suojaamisohjelmaa tai sen osia ottaen huomioon kansalliset erityisolosuhteet, mutta niitä ei pidä velvoittaa siihen.

Jokaisen jäsenmaan tulisi laatia kansallinen suojaamisohjelma ja pyrittävä siinä synergiaan EU:n ohjelman kanssa.

Elintärkeiden infrastruktuurien omistajien, ylläpitäjien ja käyttäjien asema

EK ei tue yrityksille asetettavaa ilmoitusvelvollisuutta infrastruktuurin elintärkeydestä, vaan määrittämisen olisi tapahduttava viranomaisten määräyksestä tai keskinäisiin neuvotteluihin perustuen yhteisymmärryksessä. Muutoin esitetyt omistajien tai ylläpitäjien vastuualueet ovat järkeviä. Ne eivät EK:n käsityksen mukaan normaalisti aiheuta yrityksille merkittäviä lisäkustannuksia.

Suojaamisohjelman toteuttaminen edellyttää riittävää yhteistoimintaa ja tietojen vaihtoa kaikkien toimijoiden kesken. Omistajien ja ylläpitäjien edustajaksi pääsääntöisesti käy parhaiten toimialajärjestö.

Elintärkeiden infrastruktuurien varoitusjärjestelmä (CIWIN)

Ollakseen tehokas hälytysjärjestelmässä on oltava mukana kriittisten infrastruktuurien omistajat ja ylläpitäjät. Varoitusjärjestelmän olisi oltava nopea hälytysjärjestelmä, joka varoittaa omistajia ja ylläpitäjiä sekä muita relevantteja tahoja reaaliajassa.

Ajatus foorumista, jolla vaihdetaan elintärkeiden infrastruktuurien suojaamiseen liittyviä ajatuksia ja parhaita käytäntöjä, on kannatettava. Se voisi olla varoitusjärjestelmää tai erillinen verkosto.

Suojaamisohjelman arviointi ja seuranta

Esitetty arviointi- ja seurantaprosessi vaikuttaa sopivan laajuiselta. Se edellyttää, että ohjelmalla on vuosittaiset tavoitteet, ja että prosessissa arvioidaan näiden tavoitteiden toteutumista. Arviointi- ja seurantaprosessin tulosten on oltava riittävän julkisia asianosaisille.

Kunnioittavasti

Elinkeinoelämän keskusliitto

Tellervo Kylä-Harakka-Ruonala Seppo Riski

TIEDOKSI
Erkki Hämäläinen, Keskusrikospoliisi
Mika Purhonen, Huoltovarmuuskeskus