Selvitys ympäristövaikutusten arviointimenettelyn integroimiseksi ympäristölupamenettelyyn (EK/445/2011)

15.08.2011

Ympäristöministeriö on pyytänyt Elinkeinoelämän keskusliitolta (EK) lausuntoa professori Erkki Hollon selvityksestä ympäristövaikutusten arviointimenettelyn integroimiseksi ympäristölupamenettelyyn. Lausuntonaan EK lausuu seuraavaa:

Yleistä

Työ- ja elinkeinoministeriö on hallinnollisen taakan vähentämistä koskevan hankkeen yhteydessä vuonna 2011 selvittänyt, että ympäristölupamenettelyn ylläpitäminen maksaa yrityksille Suomessa vuosittain lähes 200 miljoonaa euroa. Ympäristöluvitus on selvityksen mukaan neljänneksi eniten yrityksille hallinnollista taakkaa aiheuttava menettely työnantajana toimimisen, verotuksen ja talouden kirjanpidon jälkeen.

Selvityksessä ei tarkasteltu ympäristölupamenettelyn rajapinnassa olevia tai siihen kytkeytyviä muita menettelyjä, kuten ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. EK on eri yhteyksissä esittänyt, että ympäristölainsäädännön menettelyjä tulisi tarkastella ympäristölupamenettelyä laajemminkin lainsäädännön selkeyttämiseksi, yksinkertaistamiseksi ja päällekkäisten menettelyjen vähentämiseksi.

YVA-menettelyn yhdistäminen ympäristö- ja muihin lupamenettelyihin

EK tukee sitä, että ympäristönsuojelulain uudistamisen yhteydessä tutkitaan myös YVA-menettelyn ja ympäristölupamenettelyn yhdistämisen mahdollisuudet. Tavoitteena tulisi olla nykyisessä kokonaisuudessa olevien ongelmakohtien korjaaminen. Yhteiskäsittelyajat ovat venyneet liian pitkiksi. Erityisesti ns. monilupatilanteissa aikaviiveet ja kuulemiset kertaantuvat paikoin niin pitkiksi, että ne vaikeuttavat hankkeiden toteuttamista Suomessa ja ohjaavat uusia investointeja muihin maihin.

Lainsäädännön kehittämisen yhteydessä integroinnin vaihtoehdot, tapa ja laajuus tulee punnita huolellisesti ja elinkeinoelämän tarpeet tulee ottaa uudistuksessa huomioon. On myös pidettävä huolta siitä, että ympäristölupaharkinta säilyy mahdollisessa uudistuksessa ennallaan eikä lopputuloksena ole menettelyllisen taakan siirtyminen vaiheesta toiseen. Rinnalla tulisi säilyttää myös vaihtoehto, jossa molempia hallinnollisia menettelyjä parannetaan erikseen korjaamaan selvityksessä ja tässä lausunnossa esiin nostetut epäkohdat.

Teknistä lainsäädännön muutosta merkitsisi selvityksessä ehdotettu pakollisen arviointivelvollisuuden supistaminen minimiin eli vastaamaan YVA-direktiivin I luetteloa. Tällaiset hankkeet tulisi selvittää ja rajata kansallisen YVA-asetuksen 2 luvun luettelo vastaamaan direktiiviä.

Edelleen suhteellisen pientä lainsäädännöllistä ja menettelyllistä uudistusta merkitsisi, jos arviointiselostus kuulutettaisiin lupahakemuksen yhteydessä. Riippuen uudistuksen muista yksityiskohdista, uudistus voisi johtaa nykyisestä vähintään kolmesta kuulemisesta mahdollisesti vain yhteen kuulemiseen. Kuulemisten yhdistäminen lienee mahdollinen myös ilman menettelyjen muuta yhdistämistä. Samassa tarkoituksessa tulisi tarkastella laajemminkin eri lakeja ja hankkeita, joissa YVA-arviointi tulee kyseeseen.

Selvityksen ehdotukset ovat luonnollisesti alustavia eikä kaikkia käytännön seikkoja ole voitu huomioida vielä tässä vaiheessa. Tämän hetkisen tietämyksen valossa jatkossakin voi olla tarpeen mahdollistaa YVAn erillinen hyväksyminen esim. välipäätöksellä tai muulla vastaavalla järjestelyllä tarvittaessa, jos YVA- ja ympäristölupaprosessit yhdistetään. Tällainen voisi olla tarpeen esim. investointihankkeiden rahoituspäätösten turvaamiseksi tilanteissa, joissa rahoituksen ehtona on YVA-päätös. Yhdistämisessä myös muutoksenhakukysymykset vaativat tarkkaa jatkopunnintaa.

YVA-yhteysviranomaisen ja lupaviranomaisen saattaminen neuvotteluyhteyteen hanketta suunnittelevan kanssa arviointiohjelmavaiheessa kytkisi YVAn kiinteämmin ympäristöluvan hakemiseen ja myöntämiseen. Hyvänä puolena olisi, että YVAn ja lupien tarve sekä miten laajana YVA toteutetaan, voitaisiin haarukoida neuvottelussa. Lisäksi neuvottelu varhaisessa vaiheessa voisi mahdollisesti aikaistaa toiminnanharjoittajan mahdollisuuksia ryhtyä suunnittelemaan hankkeen konkreettista toteutumista.

Erityistä etua voisi olla saavutettavissa, jos epävarmuutta tulevien lupien saannissa tai lupamääräyksissä voitaisiin neuvottelussa lievittää. Tässä tarkoituksessa neuvonpitoon voitaisiin mahdollisesti harkita kytkettäväksi ennakkotieto- tai muu vastaava järjestely. Ennakkotietoon ja/tai välipäätöksiin tulisi kytkeä viranomaista koskeva päätöksenteon määräaika. Neuvonpito ei kuitenkaan saisi johtaa siihen, että hankkeen toteuttajan ’autonomia’ hankkeen suunnittelussa ja vaihtoehtojen käsittelyssä nykyisestä kaventuu.

SelvitysvelvoitteetSelvityksessä ei erikseen oteta kantaa siihen, kuinka erillisissä menettelyissä nykyään ongelmana pidettävistä päällekkäisistä ja luvituksen kannalta epäolennaisista selvitysvelvoitteista päästäisiin eroon. Kun käytännössä on aika ajoin ollut taloudellisesti ja hankkeen aikataulun kannalta merkittäviäkin näkemyseroja osapuolten välillä YVAn edellyttämien selvitysten laajuudesta (esim. ulottuen raaka-aineiden hankintaan hyvin kauas varsinaisen vaikutusalueen ulkopuolelle), on tärkeää pohtia, miten nämä näkemyserot olisivat parhaalla tavalla ratkaistavissa. Ehdotetulla neuvonpidolla voitaisiin mahdollisesti yhteensovittaa myös näitä kysymyksiä. Tältä osin tarvittaisiin jatkotarkastelua. Toiminnanharjoittajan vastuulle ei tule sälyttää toimintaan tai sen vaikutuksiin liittymätöntä ympäristö- tai seurantatiedon tuottamista. Ylipäätään YVA-arvioinnin tavoitteiden tulisi paremmin keskittyä vastaamaan luvituksen tarpeita.

Hankkeiden muutosten YVA-arviointi

Selvityksessä ei oteta kantaa siihen, sovellettaisiinko ehdotettua integroitua menettelyä myös olemassa olevien hankkeiden muutoksiin, jotka on arvioitava. EK pitää tärkeänä, että näissä tilanteissa arviointi kohdennetaan vain hankkeen muutosta koskevaan osaan, ei koko hankkeeseen. Jos hankkeen muutoksella ei ole olennaista merkitystä ympäristövaikutusten kannalta, YVAa ei tulisi vaatia lainkaan.

Harkinnanvaraisen YVAn soveltamisalan selkeyttäminen

Suomessa harkinnanvaraisen YVAn soveltaminen perustuu pääasiassa tapauskohtaiseen harkintaan. EU-lainsäädännön ja muualla käytössä olevien mallien pohjalta soveltamisala olisi mahdollista osoittaa raja-arvoin ja arviointi olisi mahdollista tehdä myös muuta arviointitapaa, kuin YVA-menettelyä käyttäen.

Selvityksessä ehdotetaan, että arviointi voitaisiin tehdä ympäristölupatilanteissa luvanhakijan selvitysvelvollisuutta lupahakemuksen yhteydessä laajentamalla. Joillakin toimialoilla harkinnanvaraista YVA:aa on aina sovellettu tietyissä hankkeissa riippumatta hankkeen koosta ja vaikutuksista. Jatkossa voitaisiin harkita kynnysarvoista säätämistä. Ympäristölupamenettelyn uudistamisen yhteydessä avautuu mahdollisuus selvittää mm. sitä, voitaisiinko esim. rekisteröitävät tai kevennetyn luvan hankkeet sulkea YVAn ulkopuolelle.               

Lupajärjestelmien kehittäminen kohti yhden luukun periaatetta

Uudistusehdotukset on selvityksessä jaoteltu niiden aikataulullisten mahdollisuuksien mukaan lyhyen- ja pitkänajan kehittämisvaihtoehtoihin, jolloin pitemmän tähtäimen uudistuksessa tehtäisiin muutoksia myös lupamenettelyjen rakenteeseen. YVA-arvioinnin yhdistäminen lupamenettelyihin voisi kuitenkin olla samankaltainen sekä lyhyellä että pitkällä tähtäyksellä.

Pitemmän aikavälin mallin toteuttaminen merkitsisi lupajärjestelmän uudelleenrakentamista. Nykyään erillisiä lupia koottaisiin samassa menettelyssä käsiteltäviksi ja yhden lupaviranomaisen johdolla ratkaistavaksi. Kyse olisi nykyistä laajemman toimi- ja päätösvallan antamisesta monilupatilanteissa yhdelle viranomaiselle, muiden toimivaltaisten viranomaisten osallistuessa lausunnoilla. Toteutuessaan tällainen uudistus voisi parhaimmillaan johtaa merkittäviin aika- ja kustannussäästöihin. EK:n näkemyksen mukaan lainsäädännössä pitäisi pyrkiä kohti yhden luukun periaatetta ja EK kannattaa sitä, että malli on jatkossa mukana ympäristölainsäädännön kehittämisessä.

Kunnioittavasti

Elinkeinoelämän keskusliitto
Infrastruktuuri

Tellervo Kylä-Harakka-Ruonala